FUNCIONARIO PÚBLICO
En cuanto al concepto de funcionario público, en la doctrina no existe criterio unánime en la definición, sin embargo convergen en un punto específico y es su característica más relevante, es decir; su desempeño de la función pública.
Para CHAPUS[1] no puede sino entenderse por funcionario al agente público titular, o bien el agente público que ha sido titularizado en uno de los grados de la Función Pública.
LABAUDÉRE apunta que la noción de funcionario está reservada a una especial categoría de agentes públicos que se encuentran sometidos tanto a las reglas que de modo general se aplican a los agentes públicos como a un especial y particular cuerpo de reglas, a las que de modo especial se denomina Función Pública[2].
Así mismo KIRIAKIDIS define como empleado público a toda persona natural que en virtud de nombramiento expedido por autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente, y concluye que los empleados públicos son servidores públicos.[3]
Para RONDON de Sansó quien utiliza el término “cargo público” lo define como una esfera de competencias, atribuciones, deberes y derechos de una organización, por lo tanto, el funcionario público es el sujeto de la función pública.[4]
UROSA, D. Indica que la Función Pública corresponde a toda aquella labor realizada por los funcionarios que según la ley han sido investidos de tal cualidad, a través de las cuales se realizan las actividades que corresponden a los entes públicos que conforman el Estado; y expone que tal denominación de funcionario público se les da a esas personas que actúan ejerciendo esa función pública. Por lo tanto el funcionario público es la persona encargada de ejercer una Función Pública por cualquier título o condición. Y en su sentido estricto, es aquel sujeto que es titular de un cargo público.
Yendo más lejos en el concepto BREWER Carías distingue entre funcionarios iure y de hecho, indicando que el primero es aquel que tiene un título legal y está investido con la insignia, el poder y la autoridad del cargo; y que el funcionario de hecho es aquella persona que, aunque no es legalmente funcionario, está sin embargo, en posesión y ejercicio de un cargo.[5] Para LARES Martínez funcionario de hecho es aquel individuo que en ciertas condiciones de hecho, ejerce funciones públicas como si fuera un verdadero funcionario como consecuencia de una investidura irregular pero admisible.
Pero es el Dr. SANSÓ de Ramírez quien apertura la definición general toda vez que, al analizar las normas constitucionales concluye que el concepto de funcionario tiene carácter orgánico y no sustantivo, pues lo importante es que el individuo preste servicio para la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal y cumpla un destino público remunerado independientemente de la función que esté realizando; es decir, que también incluye a toda persona de derecho público y privado estatales.
Por su parte La Ley del Estatuto de la Función Pública en sus artículos 3, 19 y 30, define al funcionario público de carrera y establece su forma de selección:
“Artículo 3.- Funcionario o funcionaria público será toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente.” Artículo 19.- Los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública serán de carrera o de libre nombramiento y remoción. Serán funcionarios o funcionarias de carrera, quienes habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter permanente. Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley.” (Negrillas nuestras)
El carácter de funcionario público que ostente una persona, no implica per se un derecho a la estabilidad. Los funcionarios de carrera y los de libre nombramiento y remoción. Así lo dejó sentado la Sentencia Nº 02825 de Sala Político Administrativa, Expediente Nº 0252 de fecha 27/11/2001
“…El carácter de funcionario público que ostente una persona, no implica per se un derecho a la estabilidad, pues como es bien sabido, se establecen dos modalidades en ese sentido, configuradas por los funcionarios de carrera, y los de libre nombramiento y remoción. Cabe así señalar que los primeros, dado su desempeño con carácter permanente, encuentran un alto grado de estabilidad, sin que ello implique necesariamente una condición irrestricta dentro del Poder Judicial, pues así lo ha advertido el artículo 2 de la Ley de Carrera Judicial, en lo relativo a los jueces y también el Estatuto del Personal Judicial, como instrumento normativo que rige al personal que labora dentro del Poder Judicial, cuando afirman que la estabilidad nunca podrá privar sobre el interés general en la recta administración de justicia. En el segundo caso, esto es, los funcionarios de libre nombramiento y remoción, resulta clara su condición dentro de la función pública al variar su situación respecto de los funcionarios de carrera, por estar aquellos desprovistos de la garantía de la estabilidad…” (Negrillas nuestras)
Los elementos definidores del empleado público son los de sujeto de la función pública, cualquiera que sea, en orden, calidad o situación. Si bien es cierto, la derogada ley de la Carrera Administrativa no definía al funcionario público, si establecía que el funcionario podría ser “de carrera o de libre nombramiento y remoción” (Art. 2 L.C.A) y determinaba que la categoría de los de carrera implicaba el ingreso mediante nombramiento y el desempeño de servicios con carácter permanente, siendo la estabilidad la señal que marca la diferencia entre unos y otros, sin que ello implique que los de libre nombramiento y remoción constituyan una categoría inferior, o, no puedan ser calificados como funcionarios públicos. Sin embargo la nueva ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa silencia al respecto.
Ahora bien, la participación de funcionarios estadales y municipales en litigios referidos al régimen de empleo público ha orientado a la jurisprudencia al otorgamiento de la competencia a los tribunales especiales en materia contenciosa administrativa con fundamento a premisas de irrefutable actualidad, como lo son:
§ El dominio especifico de la materia contencioso administrativa especial.
§ Por la inexistencia en muchos casos de leyes estadales y ordenanzas municipales que regulen la función pública de sus funcionarios.
§ Por no estar exceptuados de la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa
§ Por la obligatoriedad del conocimiento por parte del Juez Natural.
Con fundamento a éstas premisas, y como la actividad de la Administración en materia de la función pública participa de la misma naturaleza que los demás actos realizados por la Administración para alcanzar sus fines, los actos de los entes estadales y de las autoridades municipales relativos a los funcionarios públicos son también actos administrativos y no son más que implicaciones de la descentralización del régimen funcionarial, por tanto, toda reclamación proveniente del empleo público de los funcionarios estadales y municipales se encuentra atribuida a los tribunales con competencia especial en materia contencioso administrativa, sin importar la categoría del funcionario público del cual se trate y si se trata de infracciones de derechos fundamentales de la persona, nada importa que se realicen a través de una relación funcionarial, pues aquéllos siempre son preferentes sobre el ámbito material en que actúan.[6]
Al respecto el Dr. Eloy LARES Martínez hace su definición de funcionario o empleado público, luego de señalar que carece de utilidad en nuestra legislación la distinción entre funcionario o empleado público, los define como los individuos que en razón de nombramiento de autoridad competente o de otro medio de derecho público, participan en el ejercicio de funciones públicas, al servicio de las entidades públicas estatales.[7] Continúa el autor descifrando los distintos elementos de su definición, lo cual hace de la siguiente manera:
§ Es necesario que el ingreso a la Administración Pública se realce en virtud de nombramiento de la autoridad competente, de elección popular o del cuerpo calificado para ello, de sorteo o de otro sistema autorizado por las leyes que rijan la materia, que son naturalmente normas de derecho público.
§ Es indispensable que el individuo, para ser funcionario o empleado público, participe en el ejercicio de funciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de éstas. Puede tratarse del ejercicio de función legislativa, administrativa o judicial.
§ No puede ser calificado como funcionario público quien no esté al servicio directo de una persona pública estatal: La República, un estado, municipio, instituto autónomo. En lo tocante a los institutos autónomos, piezas de la Administración descentralizada su personal está sometido al mismo régimen de los servidores de la Administración centralizada.[8]
Como podemos observar el término atrayente al fuero funcionarial es la relación de empleo público, lo cual es un término más extenso que el de funcionario público. Dicha diferenciación es importante, pues permite la revisión del Juez a diferentes leyes especiales que apartan a personal público no cualificado como funcionario. Trayendo así al fuero funcionarial sujetos que en principio son excluidos por sus leyes especiales.
[1] Chapus citado por Kiriakidis, J. (2003) Notas sobre la situación jurídica de los contratados por la administración pública en la Ley de la Función Pública(Comp.) El Régimen Jurídico de la función pública en Venezuela. Libros homenaje a la Dra. Hildegard Rondón de Sansó. Tomo I. Caracas. Edic. Funeda
[3] Kiriakidis, J. (2003) Notas sobre la situación jurídica de los contratados por la administración pública en la Ley de la Función Pública. Ob. Cit. Libros homenaje a la Dra. Hildegard Rondón de Sansó.
[4] Rondón, H. de, (1991) El funcionario público y la ley orgánica del trabajo. Edit. Jurídica. Colección Estudios Jurídicos, núm. 51, Caracas, Pág. 23.
[5] Brewer, A. (1998) Ley orgánica de procedimientos administrativos y legislación complementaria. Colección de textos. 12° ed. Caracas. Edit. Jurídica. Venezolana N°1, p.s/n
[6] Lorenzo Membiela, J. de, (2008) La jerarquía como competencia en la organización administrativa, Revista Aragonesa de Administración Pública, Pág. 115
[8] Op. Cit. Manual de derecho administrativo Págs. 378-380
